quarta-feira, 30 de janeiro de 2013

DOUTRINA EM FOCO: DESFAZIMENTO DE ATOS ADMINISTRATIVOS – REVOGAÇÃO E INVALIDAÇÃO.


I - DESFAZIMENTO DE ATOS ADMINISTRATIVOS – REVOGAÇÃO E INVALIDAÇÃO.





A Administração Pública tem o poder de controlar seus próprios atos (controle interno). Esse controle pode se passar mediante revogação ou invalidação de atos anteriormente praticados.
A administração decide por meio de atos administrativos, esses consistem, segundo Zeno Veloso, em “normas jurídicas concretas, editadas pela Administração Pública, nos limites de sua competência, observado o ordenamento jurídico e o interesse público, com finalidade de criar, regular, modificar ou extinguir direitos ou obrigações”.
O ato administrativo, como ato jurídico, pode ser analisado sob os planos da existência, validade e eficácia.
 Na REVOGAÇÃO, o ato exarado é válido e eficaz; a administração, por razões de conveniência e oportunidade, faz a supressão dos efeitos do ato (atua, bem se vê, no plano da eficácia – daí se diz que seu desfazimento se dá de maneira ex nunc). Como se vê, a revogação decorre de modificação do interesse público relativo ao ato praticado e é consequência do poder discricionário da administração.


O ato de revogação, que suprime os efeitos do ato anteriormente praticado, deve ser motivado[1]. A faculdade de revogação, no entanto, não é limitada, mas encontra limites e deve observar balizas.
Apontam-se algumas limitações a esse poder de revogação:
i-                   Atos administrativos vinculados não podem ser revogados:  isso ocorre em virtude de o atos vinculados serem impostos diretamente por lei  (não havendo juízo de conveniência e oportunidade em sua edição). Se não se tem liberdade para emitir o ato, se não terá para revogá-lo;
ii-                Direito Adquirido: os atos discricionários podem gerar direitos adquiridos – se nem a lei, nem Emenda à Constituição pode atingir direitos adquiridos, muito menos o ato revogador poderá fazê-lo[2];
iii-              Fato superveniente: a revogação, que sempre deve ser motivada, também se submete a razões supervenientes que tenham condão de a Administração reavaliar o ato antes praticado; exige-se, pois, fato novo para gerar um novo juízo de mérito.
iv-              Atos consumados: se o ato já exauriu seus efeitos, não há como fazer com que se lhe retire eficácia;

Em todo e qualquer caso, o ato revogador deve preceder, sempre, de procedimento administrativo com observância do devido processo legal, já que esse é garantia quando direitos individuais puderem ser afetados. Tal é consequência direta do chamado principio da procedimentalização–  exigência dos incisos, LIV e LV, ambos do art.5, CF.
A INVALIDAÇÃO decorre do poder de autotutela do Estado, a Administração “deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos” (súmula 473).
Trata-se de extinguir o ato administrativo por ter sido praticado em desconformidade com o ordenamento jurídico.
Ao contrário da revogação, a Anulação atua no plano da validade. A administração tem o dever-poder de restaurar a legalidade. Pelo fato de ser um vício originário, genético, a invalidação produz efeitos ex tunc.[3]
Existe certa controvérsia acerca da admissão de gradação de invalidade de atos administrativos. Para alguns, pelo fato de as normas de direito administrativo serem de ordem pública, a violação que daí decorre redundaria sempre em nulidade. Para outros, no entanto, admitir-se-iam atos nulos e atos anuláveis.[4]
Parece ser melhor adotar-se a tal gradação.Vale observar, contudo, que a grande maioria dos atos inválidos serão nulos, isso porque o interesse público e a indisponibilidade dos interesses em jogo os permeiam.
Assim vistas as coisas, os atos nulos seriam os praticados com ofensa de maior grau ao ordenamento jurídico, à lei e à Constituição – exatamente por isso, os atos nulos não admitem convalidação.
Por sua vez, os atos anuláveis podem ser convalidados, já que nesses a violação ao ordenamento é de menor grau, tanto que podem ser reproduzidos pela Administração, corrigindo-se os defeitos e preservando-se seus efeitos.[5] Como exemplo, cite-se a teoria do funcionário de fato: mesmo que a investidura do servidor tenha sido inválida, o ato de lançamento do tributo por ele praticado, pode, perfeitamente, ser preservado.
Agora, se os atos anuláveis permitem convalidação, o  mesmo não ocorre com os atos nulos: esses, por sua forte gravidade, devem ser desfeitos desde a origem. Ora, se o vício é congênito, originário, genético, consequência que se impõe é seus desfazimento ex tunc, apagando-se todos os efeitos que o mesmo produziu e estancando-se, desde logo, para que deixe de produzi-los.



[1]  Lei 9.884, de 1999: Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando (...)   VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. (...)§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

[2] Aliás, veja-se o teor da súmula 473, STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.” (destacado).

[3] Vale ressaltar que mudanças de interpretações jurídicas não podem levar à invalidação. É comum, em direito, hajam interpretações divergentes, o que não significa que a tomada de posição por certa interpretação signifique a invalidação de outras (não se trata, aqui, de controle de legalidade). A propósito disso,  lei prevê a lei 9784-99, art.2: “XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.” .

[4] A lei da ação popular parece admitir essa gradação, aos estatuir que qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio federal, estadual, municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiro público. (art.1º).

[5] Lei 9.784-99:   Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Sobre o Autor:
Jair Marocco
Jair Marocco Graduado em Direito pela Universidade Federal do Pará, exerceu a função de Assessor Jurídico da Secretaria de Educação e Consultor Jurídico, ambos do Estado do Pará e professor convidado do curso de pós-graduação em Direito Público da Faculdade do Tapajós (2012). Atualmente exerce o cargo de Procurador do Estado do Pará, atuando no Tribunal Administrativo de Recursos Fazendários.

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