domingo, 24 de fevereiro de 2013

QUESTÕES COMENTADAS: Direito Ambiental - Noções jurídicas sobre o SISNAMA e sua cobrança em concursos públicos: análise de questões das provas CESPE de Juiz Federal do TRF5 e de Promotor de Justiça do MPTO



(Por Rafael Teodoro - @RafaelTeodoroRT)
Na coluna de hoje, decidi comentar algumas questões sobre o direito ambiental. Especificamente, quero trabalhar com a estrutura jurídica do Sistema Nacional do Meio Ambienta SISNAMA. Esse é um tema que tem aparecido muito nas provas de concursos públicos, como buscarei demonstrar ao longo do texto em apreço ao leitor que acompanha o que escrevo. 

Mas antes que comece a falar da estrutura jurídica do SISNAMA, é preciso lembrar em qual contexto normativo ele se insere no Brasil. 


E é assim que temos de recordar a Lei 6.938/81. Esse é o diploma legal que define a Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA, que tem por objetivo "a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana" (art. 2º, caput).  


Mais adiante, o art. 5º da mesma lei estipula o seguinte:




 Art 5º - As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei.
Parágrafo único - As atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente.


Do art. 5º da LPNMA já pelo menos um aspecto ganha destaque: as diretrizes da política ambiental brasileira propõem-se a orientar não apenas a ação da União, mas também a de todos os demais entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios). Essa é uma característica das mais relevantes, pois diz respeito à competência em matéria ambiental. Aqui é preciso lembrar que  a competência pode ser material (administrativa) ou legislativa (poder de elaborar leis). Em um e outro caso há diferenças no texto da Constituição de 1988. A principal delas é a que coloca o dever de proteção ambiental (dever administrativo de execução, portanto, competência material) como parte do rol de competências comuns:   


Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. 


Como nota o leitor, transcrevi literalmente o art. 23 da CF/88, grifando alguns incisos. A intenção é evidenciar a opção do constituinte, que, em se tratando de proteção/preservação do meio ambiente, elegeu a competência material (administrativa) comum. E assim o fez, porque é de fácil compreensão que uma ação conjunta da União, a envolver também os Poderes Executivos das distintas unidades federadas, tornará decerto mais efetiva a política ambiental brasileira no seu desiderato de asseguramento do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e que, por isso mesmo, impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações (CF, art. 225, caput).     

Essas lições básicas do direito constitucional ambiental são importantes para que o leitor possa entender a estrutura federativa do SISNAMA. Com efeito, se a competência em matéria (administrativa) de preservação ambiental é comum, como procurei demonstrar dantes, logicamente todos os entes federativos hão de integrar a composição do SISNAMA. Agora fica fácil entender o fundamento que lastreia a norma do art. 6º da LPNMA:







Art 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:


        I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; 
        II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; 
        III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;  
        IV - órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;  
       V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; 
        VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições; 
       § 1º - Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
        § 2º O s Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
        § 3º Os órgãos central, setoriais, seccionais e locais mencionados neste artigo deverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação, quando solicitados por pessoa legitimamente interessada.
        § 4º De acordo com a legislação em vigor, é o Poder Executivo autorizado a criar uma Fundação de apoio técnico científico às atividades do  IBAMA. 

Aí há claramente uma estrutura federativa a conformar a composição do SISNAMA, pela qual um órgão superior (Conselho de Governo, órgão da União) assessora o Presidente da República na formulação da política nacional do meio ambiente, cuja efetividade é planejada e supervisionada por um órgão central (a lei fala em secretaria, a antiga SEMA, mas hoje ela se reporta ao Ministério do Meio Ambiente - MMA) e executada por um órgão executor (originalmente era só o IBAMA, contudo, o correto hoje é falar-se órgãos executores, já que, a partir da Lei 11.516/07, a execução da política nacional de unidades de conservação ficou a cargo do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio), sem descurar da necessidade de participação de órgãos seccionais (que são órgãos pertencentes à esfera dos Estados-membros) e órgãos locais (que são órgãos pertencentes à esfera dos Municípios). Em conclusão: o SISNAMA é formado por órgãos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.      

As observações que fiz acima repercutem na regulamentação da LPNMA feita pela Presidência da República via Decreto 99.274/90, que, com as alterações promovidas pelo Decreto 6.702/09, atualmente tem redação bem didática. Vamos dar uma olhada:   



     Art. 3º O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, tem a seguinte estrutura:
        I - Órgão Superior: o Conselho de Governo;
        II - Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama);
        III - Órgão Central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (Semam/PR);
        IV - Órgãos Executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes; 
        V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, as fundações instituídas pelo Poder Público cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; e
        VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades referidas no inciso anterior, nas suas respectivas jurisdições.


O mesmo decreto, fiel à regulamentação da Lei 6.938/81, que estruturou o SISNAMA com esteio em uma estrutura federativa, também vai apresentar uma composição plural do CONAMA. Eis os arts. 4º e 5º do Dec. 99.274/90: 


Art. 4º  O CONAMA compõe-se de: 
 I - Plenário; 
II - Câmara Especial Recursal; 
 III - Comitê de Integração de Políticas Ambientais; 
 IV - Câmaras Técnicas; 
V - Grupos de Trabalho; e  
VI - Grupos Assessores.



Art. 5º Integram o Plenário do Conama: 
I - o Ministro de Estado do Meio Ambiente, que o presidirá; 
II - o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente, que será o seu Secretário-Executivo; 
III - um representante do IBAMA e um do Instituto Chico Mendes;  
IV - um representante da Agência Nacional de Águas-ANA;
V - um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, indicados pelos respectivos titulares; 
VI - um representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores; 
VII - oito representantes dos Governos Municipais que possuam órgão ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo, sendo: 
a) um representante de cada região geográfica do País; 
b) um representante da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente-ANAMMA; 
 c) dois representantes de entidades municipalistas de âmbito nacional; 
VIII - vinte e um representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil, sendo: 
a) dois representantes de entidades ambientalistas de cada uma das Regiões Geográficas do País;
b) um representante de entidade ambientalista de âmbito nacional; 
c) três representantes de associações legalmente constituídas para a defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, de livre escolha do Presidente da República; 
d) um representante de entidades profissionais, de âmbito nacional, com atuação na área ambiental e de saneamento, indicado pela Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental-ABES; 
e) um representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederações de trabalhadores da área urbana (Central Única dos Trabalhadores-CUT, Força Sindical, Confederação Geral dos Trabalhadores-CGT, Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria-CNTI e Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio-CNTC), escolhido em processo coordenado pela CNTI e CNTC; 
f) um representante de trabalhadores da área rural, indicado pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura-CONTAG; 
g) um representante de populações tradicionais, escolhido em processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Populações Tradicionais-CNPT/IBAMA; 
h) um representante da comunidade indígena indicado pelo Conselho de Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil-CAPOIB; 
i) um representante da comunidade científica, indicado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência-SBPC; 
j) um representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares-CNCG; 
l) um representante da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza-FBCN; 
IX - oito representantes de entidades empresariais; e 
X - um membro honorário indicado pelo Plenário. 
§ 1º  Integram também o Plenário do CONAMA, na condição de Conselheiros Convidados, sem direito a voto: 
I - um representante do Ministério Público Federal; 
II - um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justiça; e 
III - um representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados.


Após essas considerações doutrinárias sobre o assunto, por meio da qual busquei introduzir, de forma bastante didática, o leitor no tema da estrutura federativa do SISNAMA como parte de um plano de normas constitucionais mais amplo, no qual sobreleva a competência material comum  quanto à preservação e à defesa do meio do meio ambiente, vamos analisar a seguinte questão, cobrada pelo CESPE-UNB na prova de Juiz Federal do TRF5 em 2009:


QUESTÃO 84
Acerca do SISNAMA e da lei que dispõe sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente (PNMA) — Lei n.º 6.938/1981 —,
assinale a opção correta.

A O SISNAMA constitui-se de órgãos e entidades da União,
dos estados, do DF e dos municípios, bem como de
fundações instituídas pelo poder público, responsáveis pela
proteção e melhoria da qualidade ambiental.

B A lei que dispõe sobre a PNMA prevê a instituição de uma
taxa de controle e fiscalização ambiental, a ser cobrada pelos
diversos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente,
cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia
para controle e fiscalização das atividades potencialmente
poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.

C Cada estado da Federação deve instituir e manter, sob sua
administração, um cadastro técnico de atividades
potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos
ambientais, para registro obrigatório de pessoas físicas ou
jurídicas que se dediquem a atividades potencialmente
poluidoras e(ou) à extração, produção, transporte e
comercialização de produtos potencialmente perigosos ao
meio ambiente.

D Integram o plenário do CONAMA, na qualidade de
conselheiros permanentes, um representante do MP Federal
e três representantes dos MPs estaduais, indicados pelo
procurador-geral da República.

E Cabe ao IBAMA, como órgão central do SISNAMA, prover
os serviços de apoio técnico e administrativo do CONAMA.


Como se vê logo de cara, a resposta correta da questão é a letra A, pois sabemos que não apenas órgãos da União compõem o SISNAMA, como também órgãos estaduais e municipais. Na verdade, a alternativa A apenas reproduziu a cabeça do art. 6º da LPNMA.

A letra B está errada, pois, embora a LPNMA, de fato, preveja, no seu art. 17-B, a instituição de uma taxa (no caso, trata-se da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental - TCFA), quem a cobra é o IBAMA - autarquia federal de regime especial vinculada ao MMA -, e não órgãos estaduais e municipais. 


A letra C está errada. O Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (LPNMA, art. 9º, VIII), assim como o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais (LPNMA, art. 9º, XII). A alternativa refere-se a este último, que, tal qual o primeiro, foi instituído ex vi legis sob a administração do IBAMA (LPNMA, art. 17, I e II), e não dos Estados da Federação. 


A letra D é mais uma daquelas questões canalhas do CESPE, decoreba pura (e não adianta chorar, porque a banca cobra e o concurseiro terá de lidar com a exigência de qualquer jeito). In casu, a alternativa está errada, pois, de acordo com o § 1º do art. 5º do Dec. 99.274/90, que regulamentou a Lei 6.938/81, o Plenário do CONAMA é integrado por 1 representante do MPF, 1 representante dos MPEs, indicado pelo Conselho Nacional dos PGJs, e 1 representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados, todos, no entanto, na qualidade de Conselheiros Convidados, e não conselheiros permanentes. 


A letra E está incorreta, visto que, conforme o art. 6º, III e IV, da LPNMA, o órgão central do SISNAMA não é o IBAMA, e sim o Ministério do Meio Ambiente (MMA). O IBAMA, na estrutura do SISNAMA, é apenas o órgão executor.


Mais recentemente, o CESPE-UNB voltou a exigir o assunto em provas. E foi em 2012, no concurso para o cargo de Promotor de Justiça do Estado de Tocantins (MPTO). Eis a questão: 



QUESTÃO 66
A respeito do SISNAMA, assinale a opção correta.

A Somente o governo federal possui direito a voto na plenária do CONAMA.

B Não compõem o SISNAMA as secretarias de meio ambiente dos municípios.

C O CONAMA, órgão colegiado do SISNAMA, possui funções consultivas e deliberativas.

D O IBAMA não é mais o órgão executor do SISNAMA desde a criação do ICMBio.

E A presidência do CONAMA é exercida pelo ministro chefe da Casa Civil.


A alternativa A está errada, pois, o Dec. 99.274/90 fixa, no seu art. 5º, a composição do Plenário do CONAMA de forma plural, assegurando o direito de voto a todos os seus membros, salvo os conselheiros convidados do § 1º, que integram o Plenário do CONAMA sem direto a voto. Por sinal, o Plenário do CONAMA funciona da seguinte forma: reúne-se em sessão pública, com a presença de pelo menos a metade mais um dos seus membros, e delibera por maioria simples dos presentes no Plenário, cabendo ao Presidente da sessão, além do voto pessoal, o de qualidade (Dec. 99.274/90, art. 6º, § 2º, com a redação dada pelo Decreto 3.942/01). 

A alternativa B está errada. Como visto ao longo do texto, o CONAMA apresenta-se na LPNMA com uma estrutura federativa, à qual se integram não apenas os órgãos da União (órgãos superior, consultivo e deliberativo, central e executor), mas também órgãos seccionais (estaduais) e locais (municipais). A própria cabeça do art. 6º da Lei 6.938/81 é explícita em afirmar que "órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA."


A alternativa C está correta, haja vista o disposto no inc. II do art. 6º da Lei 6.938/81, nos termos do qual o SISNAMA estrutura-se a partir de um órgão consultivo e deliberativo, que é o CONAMA, ao qual incumbe "assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida". 


A alternativa D está incorreta. O IBAMA não deixou de ser órgão executor do SISNAMA com a criação do Instituto Chico Mendes (ICMBio) pela Lei 11.516/07, apenas este último, que é uma autarquia federal vinculada também ao MMA, passou a assumir a responsabilidade sobre as ações federais relativas às unidades de conservação da natureza, mormente com base na Lei 9.985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). Ao IBAMA continua competir a execução, como órgão federal, da política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. Além disso, o próprio IBAMA continua competente, em caráter supletivo ao ICMBio, para a gerência das ações federais concernentes ao SNUC, conforme prevê o art. 6º, III, da Lei 9.985/00. 


A alternativa E está errada, uma vez que, de conformidade com o que dispõe o inc. I do art. 5º do Dec. 99.274/90, quem preside o CONAMA é o Ministro de Estado do Meio Ambiente, e não o Ministro-Chefe da Casa Civil.            


Bem, acredito que, após tudo o que escrevi, está bem clara a importância, para o concurseiro, do conhecimento relativo ao SISNAMA e sua estrutura, seja pela previsão legal na Lei 6.938/81, seja pela previsão infralegal no Decreto 99.274/90, que regulamentou a LPNMA. 

Nesse sentido, espero que a minha coluna de hoje tenha sido útil aos leitor que acompanha a minha participação dominical neste espaço virtual de estudos jurídicos. 


Desejo um bom domingo a todos!     

Sobre o Autor:
Rafael Teodoro
Rafael Teodoro Graduado em Direito pela UFPA. Especialista em Direito Constitucional, Direito Tributário e Ciências Penais pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Ex-Advogado. Ex-Analista Judiciário. Atualmente atua como Assessor de Promotor, função que exerce após aprovação em concurso público. É criador do blog do GERT (www.gertconcursos.blogspot.com.br) e do blog Metamorfose do Mal - Filosofia, Literatura e Jornalismo Cultural (www.metamorfosedomal.blogspot.com.br), onde escreve regularmente.

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