segunda-feira, 27 de maio de 2013

DOUTRINA EM FOCO: DA NATUREZA JURÍDICA TRIBUTÁRIA DA CONTRIBUIÇÃO SINDICAL E SUA NÃO APLICAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS SEM LEI FORMAL QUE ASSIM DETERMINE.

1. DA NATUREZA JURÍDICA TRIBUTÁRIA DA CONTRIBUIÇÃO SINDICAL.

A Contribuição Sindical (antigo Imposto Sindical) encontra-se no Título V (Da Organização Sindical), Capítulo III (Da Contribuição Sindical), Seção I (Da Fixação e do Recolhimento da Contribuição Sindical), da CLT.
Considerando que a CLT foi promulgada em 1º de Maio de 1940, a Contribuição aqui perquirida foi recepcionada pela atual Constituição Federal, à vista do artigo 8º, inciso IV, conforme entendimento pacificado pela doutrina e jurisprudência pátrias.
Porém, indaga-se, para começar a linha de argumentação, a natureza jurídica de tal norma, se é justrabalhista ou se possui natureza tributária?


Analisando o conceito de tributo do artigo 3º do Código Tributário Nacional (“Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”) fácil concluir que a Contribuição Sindical dos artigos 578 e seguintes da CLT possui clara natureza de norma tributária. Conclusão que já é pacífica na jurisprudência nacional. Por todos, STJ no Recurso Especial 622.798/RS, de relatoria do Min. Francisco Falcão (DJ de 25.04.2005):


DIREITO SINDICAL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. FILIAÇÃO DOS INTEGRANTES. DESNECESSIDADE. ART. 579 DA CLT. RECEPÇÃO. ART. 149 DA CF/88. NÃO-EXIGÊNCIA DE CARTA SINDICAL. SINDICATO. VIOLAÇÃO. ARTIGO CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. PROVA DE ELEIÇÃO DA DIRETORIA SINDICAL. SÚMULA 07/STJ.
[...]
V – Na esteira da jurisprudência do Pretório Excelso, é cabível ao sindicato efetuar a cobrança de contribuição sindical de empresa, integrante da respectiva categoria econômica, sem que, para tanto, seja obrigatória a sua filiação, sendo que o artigo 579 da CLT foi recepcionado pelo artigo 149 da CF/88, por possuir a aludida contribuição natureza tributária.
[...]” (grifei)

 A doutrina também se faz pacífica neste aspecto. Sérgio Pinto Martins[1], autor de obras no ramo trabalhista, ao analisar o assunto, assim dispõe:

A contribuição sindical tem natureza jurídica tributária, fixada em lei, sendo portanto, compulsória, independentemente da vontade dos contribuintes pagarem ou não o referido tributo, ou de a ele se oporem (...) (destaquei)


Dessa forma, o referido instituto, com a promulgação da Constituição da República de 1988 e a previsão das contribuições sociais como uma espécie de tributo, foi inserido na sistemática do Direito Tributário, devendo respeito aos ditames reguladores deste último a partir de então. Assim, embora estejam formalmente inserida na CLT, os dispositivos que disciplinam a contribuição em comento devem ser destacados do sistema justrabalhista e ser realocados no regime do Direito Tributário, já que, materialmente, fazem parte deste último.
Portanto, o regime jurídico aplicado aos casos envolvendo a contribuição sindical deve ser tributário, isto é, quando da análise das situações envolvendo tal exação deve-se interpretá-las e analisá-las nos moldes dos princípios e normas tributários, sob pena de inconstitucionalidade.

2. CTN ART 97. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA OU DA ESTRITA DETERMINAÇÃO LEGAL. IMPOSSIBILIDADE DE QUALIFICAÇÃO DE SUJEITO PASSIVO NÃO PREVISTO EM LEI. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE ANALOGIA PARA AMPLIAÇÃO DO CONCEITO DE SUJEITO PASSIVO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

Como norma de natureza tributária que é, a contribuição sindical deve seguir, como dantes afirmado, as regras e ditames desta disciplina jurídica. E uma das principais premissas tributárias encontra-se prevista no artigo 97 do Código Tributário Nacional, senão vejamos:

Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:
[...]
III - a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do § 3º do artigo 52, e do seu sujeito passivo;
[...] (destaquei)

Trata-se do Princípio da Legalidade Tributária ou Reserva Legal, um dos princípios basilares do ordenamento jurídico nacional e estrangeiro, e um dos nortes precípuos do Direito Tributário. Tal princípio, juntamente com o da anterioridade, surgiu como uma proteção ao próprio contribuinte, aos próprios cidadãos, pois não se poderia deixar ao alvedrio do governante a criação, qualificação e aplicação de tributos, sob pena de voltarmos aos primórdios da humanidade, donde eram feitos confiscos que destruíam vilarejos e povos inteiros. O surgimento do princípio aqui destacado nada mais foi do que uma resposta dada pela população no decorrer do avanço social, uma conquista da sociedade.
Pois bem, o art. 97 enumera uma série de matérias sujeitas à estrita reserva de lei. Vale dizer, somente a lei (e também medidas provisórias, que são atos com força de lei) pode tratar das matérias tributárias enumeradas nos incisos. Dentre elas está o “sujeito passivo” dos tributos, aquele a quem é dada a incumbência do pagamento dos valores a título de tributos.
Não cabe, assim, a nenhum outro ato (senão a lei) a qualificação de quem é sujeito passivo de uma exação. O texto legal é claro quanto a isso, não cabendo ao intérprete acrescentar palavras onde o legislador não quis.
Ademais, não se pode também deixar margem a interpretações extensivas que possam resultar na atribuição de imposto a determinado sujeito passivo não previsto em lei. Interpretar dessa maneira, além de ser uma afronta aos ditames basilares da hermenêutica jurídica, é um atentado contra a própria Constituição, e um perigo aos contribuintes, que passariam a ser sujeitos passivos dos impostos por simples interpretação dos detentores do poder, numa espécie de efeito cliquet tributário.
Como dito, nem se pode em momento algum cogitar em imposição de exação por analogia, senão vejamos o artigo 108 do Código Tributário Nacional, que trata da questão de maneira enfática:

Art. 108. Na ausência de disposição expressa, a autoridade competente para aplicar a legislação tributária utilizará sucessivamente, na ordem indicada:
I - a analogia;
(...)
§ 1º O emprego da analogia não poderá resultar na exigência de tributo não previsto em lei.
(...)

Dessa forma, não pode o aplicador do direito interpretar ou usar da analogia para ampliar o alcance da norma tributária e criar tributo que a lei não criou.
Toda esta conceituação e esclarecimento acerca da aplicação das normas tributária está sendo feito para que reste comprovada a impossibilidade de ampliação do sujeito passivo da contribuição sindical por interpretação judicial e até por analogia. Aplicar a contribuição sindical (como tributo que é) ao servidor público, sem norma que estabeleça ou o qualifique como sujeito passivo é evidente afronta à Constituição Federal.
A CLT, quando configurou a contribuição sindical nos seus artigos 578 e seguintes, em momento algum estabeleceu a incidência da exação aos servidores públicos. Ao contrário, determinou expressamente a não aplicação de suas normas a tais servidores, conforme se nota no seu artigo 7º:

CLT - Art. 7º Os preceitos constantes da presente Consolidação salvo quando fôr em cada caso, expressamente determinado em contrário, não se aplicam:
(...)
c) aos funcionários públicos da União, dos Estados e dos Municípios e aos respectivos extranumerários em serviço nas próprias repartições;
d) aos servidores de autarquias paraestatais, desde que sujeitos a regime próprio de proteção ao trabalho que lhes assegure situação análoga à dos funcionários públicos.
(...)


Somente a leitura desse dispositivo legal já bastaria para restar inviável a aplicação da exação aos servidores públicos. Mas continuemos a desqualificá-la.
Pois bem, continuando a leitura dos dispositivos que tratam da contribuição sindical na CLT, nota-se que, em momento algum, fala-se em servidor público ou qualquer agente público, senão vejamos:

Art. 580. A contribuição sindical será recolhida, de uma só vez, anualmente, e consistirá:
I - Na importância correspondente à remuneração de um dia de trabalho, para os empregados, qualquer que seja a forma da referida remuneração;
(...)
§ 4º Os agentes ou trabalhadores autônomos e os profissionais liberais, organizados em firma ou empresa, com capital social registrado, recolherão a contribuição sindical de acordo com a tabela progressiva a que se refere o item III.
(...)


Art. 582. Os empregadores são obrigados a descontar, da folha de pagamento de seus empregados relativa ao mês de março de cada ano, a contribuição sindical por estes devida aos respectivos sindicatos.
§ 1º Considera-se um dia de trabalho, para efeito de determinação da importância a que alude o item I do Art. 580, o equivalente:
a) a uma jornada normal de trabalho, se o pagamento ao empregado for feito por unidade de tempo;
b) a 1/30 (um trinta avos) da quantia percebida no mês anterior, se a remuneração for paga por tarefa, empreitada ou comissão.
§ 2º Quando o salário for pago em utilidades, ou nos casos em que o empregado receba, habitualmente, gorjetas, a contribuição sindical corresponderá a 1/30 (um trinta avos) da importância que tiver servido de base, no mês de janeiro, para a contribuição do empregado à Previdência Social.


Art. 583 - O recolhimento da contribuição sindical referente aos empregados e trabalhadores avulsos será efetuado no mês de abril de cada ano, e o relativo aos agentes ou trabalhadores autônomos e profissionais liberais realizar-se-á no mês de fevereiro.
(...)

Constata-se, reitero, que não se trata de servidor público em momento algum, até porque a legislação é de natureza trabalhista. Somente o dispositivo que trata da contribuição sindical que possui natureza tributária, os demais são justrabalhistas.
A norma atinente à contribuição sindical definiu todos os seus contornos, quais sejam: fato gerador, hipótese de incidência, sujeito ativo e passivo.
Os sujeitos passivos são os empregados, profissionais liberais, trabalhadores avulsos e autônomos. Não há menção a servidores públicos. O silogismo é simples: empregados, profissionais liberais, trabalhadores avulsos e autônomos são sujeitos passivos da contribuição sindical; servidores públicos não se enquadram em nenhuma das quatro categorias; logo, servidores públicos não são sujeitos passivos da contribuição sindical.
Não cabe ampliar o conceito de empregado para abarcar servidores públicos, pois só a lei pode definir os elementos da exação, inclusive o sujeito passivo, sob pena de afronta ao Princípio da Legalidade Tributária prevista na Constituição Federal. Tampouco cabe utilizar da analogia para tal feito, como dito alhures.
A doutrina está em consonância com o aqui esposado. Leandro Paulsen[2] assim afirma:
Tendo em conta que o fundamento legal da contribuição sindical são os arts. 578 e 580 da CLT, só pode ser exigida de servidores celetistas, (...) salvo dispositivo de lei específica que a institua.(destaquei)

Desse modo, para que a contribuição sindical pudesse ser aplicada aos servidores públicos, necessitaria de lei que assim determinasse, por ordem expressa do artigo 97, III, do Código Tributário Nacional.
Destarte, considerando que não há lei que determine a aplicação da Contribuição Sindical aos servidores públicos ou agentes públicos, não há que se falar em tal exação, por simples respeito aos princípios basilares do direito, sobretudo do direito tributário e seu Princípio da Legalidade Tributária ou da Estrita Legalidade Tributária.

3. DAS DECISÕES QUE PERMITIRAM ATÉ ENTÃO O DESCONTO DE CONTRIBUIÇÃO SINDICAL A SERVIDORES PÚBLICOS. NÃO ANALISE DOS PRINCÍPIOS JURÍDICOS TRIBUTÁRIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE LEI FORMAL POSSIBILITANDO TAL EXAÇÃO.

Não se pode, com o escopo de manter e prover financeiramente sindicatos, afrontar normas e princípios jurídicos. Perscrutando-se os julgados sobre o tema, nota-se que as decisões que estão permitindo o desconto da Contribuição Sindical de servidores públicos em momento algum analisam a natureza tributária e o Princípio da Legalidade Tributária. Julgam baseados em normas que autorizam a criação de sindicatos para tais servidores do Poder Público. Ora, uma coisa é permitir a criação de sindicatos, outra é afrontar legislação para prover financeiramente tais entidades.
É equivocada qualquer decisão que fundamente a possibilidade da exação na simples recepção da contribuição sindical pela Constituição Federal de 1988. O Judiciário não existe para fazer altruísmo ou caridade, mas sim para julgar dentro da legalidade e obedecendo aos Princípios e Normas existentes no ordenamento jurídico pátrio.
Não se está discutindo aqui a importância dos sindicatos no mundo hodierno. De fato eles são fundamentais para a mantença da sociedade. O que está em pauta é que não há amparo legal para a aplicação da contribuição sindical, tendo em vista justamente sua natureza tributária, que traz, para a possibilidade do desconto, várias exigências (visando proteger o cidadão), como a obediência da estrita legalidade do artigo 97 do CTN. Não há lei que inclua os servidores públicos como sujeito passivo da Contribuição Sindical, não cabendo tal exação.
O Supremo Tribunal Federal[3], quando da perquirição da questão aqui em tela, baseou sua decisão tão-somente no fato de a Constituição Federal ter recepcionado a norma presente no artigo 578 da CLT, mas não analisou a natureza tributária da Contribuição Sindical, tampouco se atentou para o fato de que o artigo citado determina o recolhimento somente dos empregados, não acrescentando os servidores públicos como sujeitos passivos.
Sérgio Pinto Martins[4] assim se manifesta sobre a desobediência aqui referida:
O STF entendeu que a contribuição sindical pode ser cobrada dos servidores públicos, pois foi recebido pela Constituição o art. 578 da CLT (Ac. STF, Recurso em Mandado de Segurança 21.758-1, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU de 4-11-94, p. 29.831). Entretanto, o art. 578 da CLT trata apenas de funcionários privados e não públicos. O inciso IV do art. 8º da Constituição também diz respeito, apenas, aos funcionários do setor privado e não público, pois o § 3º do art. 39 da Lei Maior não faz remissão ao art. 8º da Constituição. Haveria necessidade, portanto, de lei própria. Sem lei, não poderia ser exigida a contribuição sindical de funcionário público, salvo dos empregados públicos, que são regidos pela CLT (destaquei).


E não cabe aqui a falácia de que a cobrança deve incidir nos servidores públicos por obediência ao Princípio da Igualdade. Deve-se ressaltar que a igualdade de tratamento pressupõe a igualdade entre empregados e servidores. Conforme já demonstrado, são categorias que não se confundem. Ademais, após magistral análise jurídica, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 492 (Min. Carlos Velloso, DJ de 12/3/1993), reconheceu que a Constituição Federal não assegurou aos servidores públicos o direito à negociação coletiva e ao ajuizamento de dissídios coletivos, devendo seus direitos e garantias serem fixados obrigatoriamente por lei (em relação aos vencimentos, ver Súmula 679/STF). Essas são diferenças importantes que justificariam o tratamento diferenciado dado aos servidores estatutários - embora nossa tese central, aqui, seja apenas a de que é necessária expressa determinação legal para a cobrança da contribuição sindical de servidores públicos. Sobre tal diferença, nos termos do voto do relator na referida ação direta, citando o parecer da representante do Ministério Público:

[há] muitas e inconciliáveis diferenças entre o regime estatutário e o contratual de Direito Privado, mais especificamente o de Direito do Trabalho. Neste, apesar da franca intervenção do Estado na regulação das relações de trabalho (...), existe amplo espaço para a autonomia da vontade, nascendo os direitos e obrigações não da lei, mas do contrato.

Enquanto as relações de Direito Público caracterizam-se pela desigualdade jurídica das partes (Estado e administrado), nas de Direito Privado impõem-se a igualdade jurídica, a despeito de ser comum a desigualdade econômica – caso das relações privadas de trabalho – a forçar a intervenção do Estado, mas sem desnaturar a origem contratual das obrigações.
É certo, assim, que as relações do servidor público com o Estado são diferentes daquelas que se estabelecem entre empregado e patrão. Por isso, não é viável dar-lhes tratamento igual (e nem a Constituição o fez).
Tanto isso é verdade que, quando quis conferir ao servidor público alguns dos direitos atribuídos aos trabalhadores em geral, a Carta mandou expressamente aplicar-lhes os preceitos correspondentes. Se ambas as categorias tivessem o mesmo status, os servidores públicos só por isso gozariam dos mesmos direitos daqueles trabalhadores privados.
São equivocadas, portanto, as decisões que autorizam o desconto da contribuição sindical de servidores públicos sem a análise tributária da avença. Tal análise tributária ainda não foi feita Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça.


Um grande Abraço e até o próximo post!

André Teixeira - Procurador Autárquico e Fundacional do Estado do Pará - OAB/PA 18.317



[1] MARTINS, Sérgio Pinto, Direito do Trabalho, Atlas, 11ª Ed., 2000, p. 651.
[2] PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 10ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora; ESMAFE, 2008, p. 153
[3] Observe-se, primeiramente, que os Recursos Extraordinários 146.733 e 180.745 não trataram da contribuição sindical de servidores públicos. Com efeito, o primeiro referiu-se à contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas, não fazendo menção ao tributo disciplinado pela CLT em qualquer dos votos. Já o segundo limitou-se a debater a recepção, pela Constituição Federal de 1988, da contribuição sindical de não filiados ao sindicato, sem mencionar a situação dos servidores públicos estatutários
[4] MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do Trabalho. 19ª Ed. São Paulo: ATLAS, 2003, p. 746.

Sobre o Autor:
André Teixeira
André Teixeira Graduado em Direito pela Universidade Federal do Pará, especialista em Direito Tributário pela UNISUL (Universidade do Sul de Santa Catarina) e em Direito Notarial e de Registro pela Faculdade de Maringá/PR. Aprovado nos seguintes concursos: Ministério Público do Estado do Pará (cargo Auxiliar Administrativo) em 2003, Analista Judiciário do TJ/PA (2009) e Procurador Autárquico e Fundacional do Estado do Pará (2012), onde exerce atualmente suas funções na defesa da Autarquia SUSIPE.

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