segunda-feira, 24 de junho de 2013

DOUTRINA EM FOCO: A teoria da Estabilização dos Efeitos dos Atos Administrativos.

A Estabilização dos Efeitos dos Atos Administrativos é teoria bastante perigosa, porque pode ser usada (se mal utilizada) de maneira a perpetuar irregularidades, mas possui um fundamento razoável e, sobretudo, bem construído. Passemos a perscrutar.
A estabilização dos efeitos do Ato Administrativo é a situação em que se mantém um ato administrativo ilegal/viciado (contrariando o Princípio da Legalidade que rege todo o atuar administrativo) com fundamento em outros Princípios Constitucionais, como o da Segurança Jurídica - numa verdadeira ponderação de valores constitucionais.
Weida Zancaner[1] explica como o fenômeno ocorre: 



“Com efeito, atos inválidos geram conseqüências jurídicas, pois se não gerassem não haveria qualquer razão para nos preocuparmos com eles. Com base em tais atos certas situações teriam sido instauradas e na dinâmica da realidade podem converter-se em situações merecedoras de proteção, seja porque encontrarão em seu apoio alguma regra específica, seja porque estarão abrigadas por algum princípio de direito. Estes fatos posteriores à constituição da relação inválida, aliada ao tempo, podem transformar o contexto em que esta se originou, de modo a que fique vedado à Administração Pública o exercício do dever de invalidar, pois fazê-lo causaria maiores agravos ao Direito, por afrontar à segurança jurídica e à boa-fé.” (destaquei)

Pela teoria ora em testilha, o Princípio da Legalidade não pode ser aplicado como regra absoluta, sendo indispensável sua ponderação face aos demais princípios do ordenamento jurídico nacional. Vemos uma verdadeira mitigação do Princípio da Legalidade, surgindo da necessidade de se preservar outras máximas, tais como a segurança jurídica, a boa-fé, a confiança, etc.
Dessa maneira, o ideal é que o Administrador não contrarie a norma legal. Mas se, ainda assim, praticar ato ilegal, este, em regra, pelo Princípio da Legalidade, deve ser anulado (seja pela própria Administração em seu poder de tutela, seja pelo Judiciário). TODAVIA, considerando que o dever de legalidade NÃO É ABSOLUTO, caso a retirada do ato COMPROMETA OUTRAS REGRAS E PRINCÍPIOS TÃO IMPORTANTES QUANTO O DA LEGALIDADE, abalando consideravelmente a segurança jurídica e outros princípios, A MANUTENÇÃO DO ATO VICIADO É A ÚNICA ALTERNATIVA.

Assim, na estabilização dos efeitos não há convalidação do ato administrativo, ele não passa a ser válido, não perde seus vícios. Ao contrário, ele continua com os vícios que levariam à sua invalidação, mas, por outras questões (como Princípio da Segurança Jurídica) ele permanece aplicável no ordenamento jurídico e seus efeitos estabilizam-se.
Importa destacar aqui que o ato, mesmo que viciado, já estava a produzir seus efeitos naturalmente. O que ocorre com a estabilização é que tais efeitos passam a ser vistos como se decorrentes de ato legal fossem, isto é, não mais há espaço para questionamentos de até quando seriam eficazes e se uma possível invalidação os retiraria com eficácia retroativa ou não do mundo jurídico. Deixam de oscilar no espaço das dúvidas, passando a ser fincados nos terrenos rochosos da certeza.
Importa mencionar que a figura da Estabilização dos efeitos dos Atos Administrativos não pode ser confundida com a Teoria do fato Consumado (como muitos julgadores e doutrinadores o fazem), que garante de forma automática a manutenção do ato pelo simples fato de a situação concreta JÁ TER SE REALIZADO. Na estabilização é preciso que a retirada do ato comprometa outros princípios da ordem jurídica, causando prejuízos sérios que justifiquem a manutenção da situação.
Por fim, utilizando a Teoria da Estabilização aqui perquirida, o Tribunal de Contas do Ceará, no Processo nº 13.962/09, a respeito de procedimento licitatório irregular realizado pelo Prefeitura de Ipueiras, assim se manifestou:

“Inobstante a vasta argumentação dos Interessados, percebe-se que a falha é insanável, posto que ficou clara a participação de referida empresa quando não deveria ter participado, em razão dos fins colimados pela mesma.
Nesse caso, a falha se reveste de maior gravidade, tendo em vista que, inabilitado um dos participantes do certame na modalidade convite, resta prejudicado o processo licitatório, haja vista a necessidade de, no mínimo 03 três propostas válidas, conforme súmula 248 do TCU que assim dispõe: não se obtendo o número legal mínimo de três propostas aptas à seleção, na licitação sob a modalidade Convite, impõe-se a repetição
do ato, com a convocação de outros possíveis interessados, ressalvadas as hipóteses
previstas no parágrafo 7°, do art. 22. da Lei n° 8.666/1993.
Assim, por todas as irregularidades acima descritas, verifica-se que o certame encontra-se eivado de forma grave, tendo em vista a vasta gama de irregularidades encontradas em seu bojo.
Destarte, a decorrência lógica da ilegalidade do certame, é também considerar a invalidade do contrato, posto que, este segue a sorte daquele. Em decorrência da gravidade das falhas no certame, acima relatadas, apontou-se a possível anulação do concurso público, em virtude do mesmo ser considerado ilegal.
Em análise a todos os argumento/documentos e informações acostados aos autos esta representante do MPC faz as seguintes ponderações:
A nosso ver, ficou evidenciada a ilegalidade do certame, uma vez que houve desrespeito às regras estabelecidas no Estatuto das Licitações — Lei 8.666/93, devendo os responsáveis pela ilegalidade serem punidos com aplicação de multa severa e nota de que, em tese, houve cometimento de improbidade administrativa, nos termos da lei 8.429/92. Contudo, pertinente à anulação do concurso público, entendemos desarrazoada tal medida, levando em conta o princípio da boa-fé dos, hoje, Servidores públicos, bem como a situação no caso concreto, o que acarretaria uma verdadeira catástrofe na máquina administrativa daquele Município, uma vez que anular o concurso e conseqüentemente todos os atos dele decorrentes só irá ocasionar prejuízos a própria administração.
Ora, o que nos parece é que a realização do concurso deu-se dentro da legalidade, embora a empresa escolhida para realizá-lo tenha sido escolhida através de um certame considerado ilegal, mas o concurso em si não foi prejudicado.
Assim, tendo em vista o exposto acima, somos pela regularidade do concurso público e conseqüentemente todos os atos dele decorrentes, homenageando, dessa forma, a moderna doutrina da estabilização dos efeitos dos atos administrativos viciados. Defendida pelo. professor Jacintho Arruda Câmara.
Diante dos fatos apontados e considerando a ineficiente e inexpressiva oferta de argumentos/documentos da defesa, sugerimos que seja a TCE julgada PARCIALMENTE PROCEDENTE. com as cominações anteriormente sugeridas.”


No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal assim aduziu, quando do julgamento do Mandado de Segurança nº 22.357/DF:

EMENTA: Mandado de Segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária - INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido. (destaquei)

Por todo o exposto, e apesar de bem fundamentada, temos que ter o cuidado na maneira como utilizaremos a teoria aqui analisada. Numa prova de Defensoria Pública, por exemplo, a Teoria deve ser utilizada sem sombra de dúvidas (na hipótese de defender servidores temporários, p.ex.), já numa prova de Procuradoria JAMAIS utilizar o aqui dito, pois seria como “dar um tiro no próprio pé”.
No mais, espero que tenham gostado do post. Um grande abraço e até a próxima!

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[1] ZANCANER, Weida. Da convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 2ª edição. Malheiros Editores. São Paulo, 1993.

Sobre o Autor:
André Teixeira
André Teixeira Graduado em Direito pela Universidade Federal do Pará, especialista em Direito Tributário pela UNISUL (Universidade do Sul de Santa Catarina) e em Direito Notarial e de Registro pela Faculdade de Maringá/PR. Aprovado nos seguintes concursos: Ministério Público do Estado do Pará (cargo Auxiliar Administrativo) em 2003, Analista Judiciário do TJ/PA (2009) e Procurador Autárquico e Fundacional do Estado do Pará (2012), onde exerce atualmente suas funções na defesa da Autarquia SUSIPE.

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